刘云中：京津冀区域协同发展的两点思考

作者：

刘云中，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室主任、研究员。

京津冀三地土地面积21.6万平方公里，人口超过1亿，2013年的地区生产总值为6.2万亿元，占到各省（直辖市、自治区）地区生产总值加总的9.87%，在全国有很重要的地位，发展面临的问题也多。近年来，京津冀协同发展广受社会关注，也成为了国家战略。这里谈两点有关京津冀区域协同发展的思考。

京津冀协同发展要明确期望解决的关键问题

跨省级行政区的区域发展牵涉面宽、关系复杂，而区域发展战略和区域政策要求时效性和阶段性，不能指望解决所有问题，因此首先必须明确所希望解决的关键问题。这也是对区域协同发展、一体化发展等较为抽象的概念进行更明确、可观察、可执行和可问责的界定过程。结合京津冀的现实状况和发展目标来看，京津冀协同发展期望解决的关键问题主要有三点：一是资源环境承载力的问题，其中最主要的是水资源和大气污染治理。京津冀历来是一个严重缺水的地区，近年来，空气污染渐趋严重，按照城市空气质量综合指数的评价，京津冀很多城市的空气质量较差，名列全国空气质量评价榜尾，成为制约京津冀发展的首要问题。二是京津冀内部的地区发展差距过大，单以人均地区生产总值论，北京和天津是周边保定、张家口等城市的3倍以上，教育、医疗等公共服务水平的差异则更大。三是以北京为代表的“大城市病”问题，突出表现为中心城区的交通拥挤、房价高昂、环境污染和社区分割等现象。

有专家认为，政府介入经济领域过多、过深以及地方之间的竞争剧烈导致了这些问题的产生。这当然有一定道理，但就京津冀区域而言，首先是区域产业结构和能源结构不合理，京津冀地区是我国工业制成品尤其是重化工业产品的主要产区，汽车、钢材、水泥和原油的产量排在全国主要区域的前列，此外，京津冀地区的能源结构以煤炭为主，河北更是煤炭消费大省，客观上增加了污染物的产生。其次是京津冀的产业价值链的空间联系不紧密，也就是产业的地域分工不合理，京津冀区域间投入产出表的分析表明三地之间的产业联系较弱，即北京、天津和河北三地之间其实是一个相对独立的经济体系，这也部分说明了京津冀区域之间巨大的经济差异难以通过产业联系和人口就业的再配置解决。第三是城市和区域的规划、建设和管理不完善，如城市增长边界不明确、生态廊道没有很好控制、交通基础设施没有形成网络化连接、城市内部的路网密度偏低、交通管理不严格等，从而造成了城市“摊大饼”、“大城市病”问题突出。

京津冀面临的问题及其产生原因复杂多样，解决起来需要耐心，会有一个较长的过程。一方面与国家在特定的发展阶段所采取的发展模式有关，如京津冀的产业结构和能源结构存在的问题，需要和国家整体的经济发展方式转变紧密联系起来。另一方面与首都功能的特殊性有关，北京的许多功能是由中央政府的职能所决定的，中央政府承担的职责较多，北京的功能也就比较多，即使在经济领域也有金融安全、能源安全等事项，如何在空间上保障和配置中央政府所承担的职责，也是一项很复杂、很细致的工作。

京津冀协同发展需要体制机制创新

京津冀区域协同发展是全国统一市场的重要内容，各类商品、服务以及劳动力、资金等要素在一国范围内的充分流动是统一市场的标志。推进京津冀一体化协同发展的机制设计应该与完善全国统一市场的大方向一致，尽量减少商品、服务和要素在京津冀区域内外流动的障碍和行政干预，让价格机制在市场资源的空间配置中起到重要作用，从而促进三地产业结构的调整，迫使一些占用资源多、产出效益低的产业从北京转移出去。这将有助于发挥河北劳动力资源和空间资源相对丰富的优势。

政府职能转变为京津冀区域协同发展提供了新的动力。随着政府审批职能的市场化方向，需要政府审批的事项逐步减少，政府直接安排的产业和基础设施项目也会减少，这些都将有利于避免功能过于集中，有助于京津冀的功能优化；而且政府提供公共服务的方式也可以有所变化，公共服务不一定都由政府直接提供，大量的教育、医疗、研究等服务机构不一定由政府直接办，可以采用政府购买或者政府向居民提供补贴，由居民自己决定如何购买公共服务的方式。如此一来，教育、医疗、研究等服务机构就需要根据不同地区的成本收益来配置，再辅之以用地、环保等方面的规制，从而有助于京津冀的功能优化。

京津冀协同发展的机制设计需要考虑我国首都功能的多样性和特殊性。北京作为我国的首都，其功能并不是单一的政治中心，而是一个功能复合型的首都，与伦敦、巴黎、东京等类似，而与美国华盛顿哥伦比亚特区的差异很大。从国际上的做法看，对大型的功能复合型首都的管理都会有一些特殊的机构和措施，如英国的大伦敦管理局、韩国的首都圈整备委员会等，对于我国首都的管理也可以借鉴类似的做法，成立高层次的协调管理机构，承担首都圈的规划和监督等职责。

同时还可以按照十八届三中全会的精神，赋予京津冀地区先行先试部分改革措施的权利，例如消费税、房地产税的征收改革，既积累改革的经验，也有助于首都功能的优化。

此外，由于市场机制的不完善以及城市功能的特殊性，京津冀地区还存在较多的市场扭曲，许多在北京经营的企业以及工作、生活的个人获得的收益大，而支付的成本少，需要政府干预，按照“使用者付费”的原则，设计特殊的机制来减少市场扭曲所产生的影响。例如可以对在首都有经营活动和经营收益的企业和个人征收特定的税费，推进北京非首都核心功能的疏解。其实，国外早就实施过类似做法，如韩国1976年修改的《地方税法》就规定在首都圈新建或扩建工厂要以5倍收取登记税、取得税和财产税。

最后，从城市管理的角度看，北京表现出来的很多“大城市病”问题是可以通过加强城市管理来缓解的，例如通过采用信息技术，加强小汽车的停车和收费管理，提高小汽车的使用成本；改善城市路网的规划建设，提高路网密度和道路连接性等，通过这些管理措施可以减缓北京的交通拥堵。

来源：《中国经济时报》